常慶海:PPP和專項債的協同是指在重疊領域、重疊項目上如何使用的問題

杜濤2019-11-12 10:02

經濟觀察網 記者 杜濤 近日,在財政部政府和社會資本合作(PPP)中心主辦的“2019第五屆中國PPP發展(融資)論壇”上,財政部副部長鄒加怡表示“要探索PPP和專項債的結合,撬動社會投資,發揮協同加力效應,創新多元化融資模式”。財政部PPP中心焦小平主任也表示“PPP與專項債兩者結合有利于降低PPP項目的融資成本,未來也將降低財政壓力。在大岳咨詢董事總經理常慶海看來,專項債主要解決政府投資資金不足,PPP則著重支出側管理,兩者統籌協調有利于財政管理更加高效”。

常慶海認為,隨著財政部對PPP和專項債結合的公開表態,業界對于PPP和專項債結合的呼聲越來越高,但是從更適宜的角度認識和理解PPP和專項債,才是PPP和專項債實現結合的基礎條件。對此,經濟觀察網專訪了大岳咨詢有限責任公司董事總經理,財政部和發改委PPP雙庫專家常慶海,就PPP如何與專項債結合做出了解答。

經濟觀察網:在今年PPP發展(融資)論壇上提出的探索PPP和專項債結合,發揮兩者協同效應,該如何理解呢?

常慶海:發揮兩者的協同效應,這是需要理解的關鍵內容。首先應從PPP和專項債各自的適用領域及基本要求來看待和理解。如果把政府投資領域看做一個大圈,那么PPP和專項債都是大圈里面的兩個小圈,兩者協同效應的發揮主要取決于這兩個小圈的相互關系。

從現在執行的政策來看,PPP適用于公共服務領域項目,而專項債適用于有較高收益的公益性事業,前者只要求有一定的收益,從這個角度看,PPP這個圈基本涵蓋了專項債這個圈。但是PPP更加強調項目的運營及滿足其相關的要求等,同時,隨著政策的不斷更迭及不同部門對之的不同理解,部分項目還經歷多次整改,而專項債則沒有PPP這樣的要求,這導致專項債雖然在PPP的圈內,地方政府在選擇上卻更加傾向性于專項債,這種選擇不僅是因為專項債成本低的因素。

前幾年,專項債資金投向最大的土地儲備和棚戶區改造兩個領域,其中土地儲備從相關政策來看不適用PPP模式,棚戶區改造領域PPP涉及的也較少,PPP和專項債鮮有沖突,這兩個小圈只有少量重合,兩者各自在其主要陣地發揮作用,其實這也是一種協同投資效應。

PPP和專項債結合之所以最近如此受關注,主要是由于9月份國務院暫停土儲和棚改的專項債申報,加之今年專項債新增額度很大,導致大量專項債涌向PPP領域項目。所以協同主要是指PPP和專項債在重疊領域、重疊項目上如何使用的問題。

另外,在考慮PPP和專項債重疊領域的協同的同時,我們也應該注意到兩個小圈之外的政府投資,比如被專項債拒之門外的土儲和棚戶區改造項目,這些投資今后如何解決對于地方政府也是一個難題。我認為,政府投資是一個大盤子,政策制定不能顧此失彼,不能導致某些領域出現投資空白,考慮到各類項目之間相互影響、相互制約,這種投資空白也將影響到其他領域投資。

經濟觀察網:從PPP和專項債兩個小圈重疊領域看,對兩者的結合有什么好的意見和建議?

常慶海:其實很多機構和專家對PPP和專項債結合的思路都有討論,我認為兩者結合的主要困難在于二者沒有更為清晰的定位和高效的執行策略。要做好PPP和專項債的結合,首先應該對PPP和專項債各自有一個清晰的定位,PPP中心焦主任提到專項債主要解決政府投資資金不足,PPP則著重支出側管理。專項債可以有效解決地方政府資金短缺的難題,保障了關鍵領域重大項目的及時建設,如運用到PPP項目,則更能發揮政府財政資金的撬動作用,解決更多項目落地難的問題。

事實上,從PPP這幾年的演進路徑來看,它的問題是被賦予了太多政策目標,除穩投資外,還有如提高運營管理效率,創造收益,轉變政府職能等等目標。這也使得PPP在制度設計上總是牽涉太多內容,進而導致PPP在和其他政策工具結合難度增加。由于PPP在短期內被賦予太多的政策目標,導致各級審批和考核較多,一定程度上給地方政府具體實施帶來了負擔。我們應該有一個共識,PPP需要一個成長過程,不同時期設置不同的發展目標,既不能拔苗助長,也不能在其面臨短期挫折時予以全盤否定。

在當前經濟新常態的大環境下,我認為政策制定者更應該關注主要矛盾,在設定債務及投資上限的前提下,重點實現穩投資這核心目標(當然通過存量資產變現資金也可以支持穩投資),優先發揮PPP和專項債帶動投資的作用。我們回過頭來看,過去這5年PPP起到的最大作用在于拉動投資。而專項債現在之所以成為熱點,很大一個原因就是政府投資需要新的開口。專項債今年來新增額度不斷增加,使用越來越靈活,甚至可以作為項目資本金,其實也是政府在巨大的投資需求推動下的變通手段,目的就是穩投資。

我建議,在當前階段不要給PPP增加太多政策包袱,尤其是運營、產權清晰等要求,讓PPP和專項債一樣,共同指向投資端及融資端,解決投融資的資金不足問題;用專項債解決PPP項目政府方資本金和融資難的問題,這樣PPP和專項債的結合才能找到共同的落腳點,不然就算再提出再多結合路徑也很難到良好的預期效果。

經濟觀察網:從項目操作角度來看,PPP和專項債結合更為具體的痛點在哪里?

常慶海:我認為PPP和專項債結合具體痛點可能在于對PPP和專項債的定性,包括是否為債務的定性問題以及基礎資產權屬的定性問題所引發的一些問題。

關于債務問題。

專項債是政府舉債的一種方式,其本質是政府債務,從債券持有人的角度,其背后依賴的還是政府信用;而PPP由于帶有績效考核屬性,業界通常解讀其形成的政府支出責任不是政府債務。如果項目采取A+B包的形式,分別采取PPP及專項債,則還好說一些;如果二者共同用于一個項目且不拆分A+B包,在處理專項債償還及認定PPP部分的政府支出責任方面就會會出現打架問題。對于有些天然是重建設、輕運營的項目(如高速、棚改等)可能更適合兩者結合,如果我們把運營考核的強制性減弱,則二者可結合的項目類型會更多。

另外需要說明的是,即使這類天然適合結合的項目,實操中也存在著異化現象。這類項目運營屬性本身不強,未來支出責任和債務在風險收益的屬性上差異不大,但可是由于PPP政策要求,被迫包裝運營屬性;而專項債則要求收支自求平衡,就導致很多項目硬性包裝,形式上實現了自身平衡,但未來可能需要政府落實更多資金來源渠道予以補差,這也脫離了專項債的本意。PPP和專項債的異化其實是政策工具和政府投資需求不匹配導致的,實操中大家總是在打政策擦邊球。

我認為,對于有些建設屬性突出的項目,應該可以適當弱化運營,更多從項目本身的社會效益考慮,讓項目運營為建設質量負責就夠了,沒有必要強制設置經營收入指標要求。PPP和專項債如何結合的核心點是要解決政府投資項目落地難落地慢的問題,不能讓政府部門和咨詢機構在定性問題上不停地徘徊,從這個方面上看,其他類型的項目也可以弱化從產生直接效益角度看待運營問題。

其關于資產的權屬問題。

在我們接觸的很多PPP和專項債結合實際操作中,有人認為PPP項目的資產屬性不夠清晰,比如一些TOT、BOO等項目的資產權屬,對于專項債形成的資產則認為應完全是政府資產,從而造成兩者有沖突,進而提出項目不分為“A、B”包就不能操作的問題。對于采取BOT等模式的項目,一般處理方式上采取資產所有權屬于政府,經營權、收益權屬于項目公司的方式,但在實際操作很多常常會變更業主,同時由于施工許可證辦理等要求,導致BOT在權屬的認定上也存在一些模糊地帶。實際上,從PPP項目全生命周期看,除去部分最終市場化的項目,大部分項目都涉及設施移交,社會資本不管是擁有合作期的項目所有權還是使用權,其實都是不完整的產權,不會對專項債的產權界定產生實質性影響。但是操作中,很多人沒有看到PPP產權的實質,僵化地理解PPP和專項債的產權關系,導致兩者的結合受阻。

上述兩個方面都是目前PPP與專項債結合在實操中面臨的突出問題,如果僅靠PPP和專項債的定性在項目初期就否定二者的結合應該說是不合理的。決策者不妨從“穩投資”這一核心目標出發,以結果為導向充分發揮PPP和專項債各自優勢。

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財稅新聞部主任
長期關注宏觀經濟,財政、貨幣政策領域。主要關注財稅、金融、審計、環保、PPP、大工業等相關方向。
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